近期，香港和新加坡分别发布了关于将虚拟资产服务纳入牌照监管的咨询意见。2020年11月，香港财经事务及库务局发布《有关香港加强打击及恐怖分子资金筹集规管的立法建议公众咨询》，而在2020年7月，MonetaryAuthorityofSingapore发布了《ConsultationPaper：onaNewOmnibusActfortheFinancialSector》。
这两份咨询意见的目的在于落实FATF的Recommendation15中加强虚拟资产领域的反，将虚拟资产服务纳入牌照监管的要求。两份咨询意见的出台预示着虚拟资产服务的全面监管时代不再纸上谈兵，而是真的要来了。本文将结合FATF的指引、香港及新加坡的咨询意见，简要分析虚拟资产服务纳入牌照监管后的主流监管方式，或许可以为将来中国内地将虚拟资产服务全面纳入监管提供借鉴。
一、背景——FATF更新指引
本次两份咨询意见的出台的背景均源于FATF对反国际标准建议中关于加强虚拟资产服务领域加强反措施所进行的更新。由于香港和新加坡均为FATF成员，为落实该等措施，需要通过更新立法将虚拟资产服务列入强制发牌范畴。
2019年6月，FATF更新了“INTERNATIONALSTANDARDSONCOMBATINGMONEYLAUNDERINGANDTHEFINANCINGOFTERRORISM&PROLIFERATIONTheFATFRecommendations”中针对新科技领域反的Recommendation15。下文将根据Recommendation15及释义介绍FATF对于虚拟资产服务的反监管主要的方面。
声音 | 美国数字商务协会主席：加密货币的合法化不应该受到“反”风险的限制:据AMBCrypto消息，根据美国数字商务协会(Chamber of Digital Commerce)主席 Perianne Boring的说法，2020年已经是加密时代“非凡的一年”。她表示，随着时间的推移，加密技术的增长速度加快了，因此，政府“帮助制定该流程要比围绕您自己制定流程更好”。Perianne Boring称，她对财政部长提出的反和恐怖融资的论点感到震惊，并表示：“如果这是你真正关心的，你应该对比特币感到兴奋，因为它是一个完全透明的系统，如果你的工作是追踪货币，我们实际上给了你最好的工具，这是前所未有的。”所以这种抵制真的很奇怪。”她表示，，由于“反”和恐怖主义融资是主要和真正的担忧，追踪资金可能是执法机构的“一大进步”，因为任何人都可以公开查看账簿。Boring补充道：“AML（反）作为加密货币的风险并不是不接受这项技术的合理理由。有一些工具可以解决这个问题，需要执法机构去学习。”[2020/1/18]
根据FATF的监管框架，全球对反的监管主要分两部分，一是对金融业的监管，二是对存在较高风险的指定非金融业的监管。在FATF指引更新前，各法域实践中划定的指定非金融业范围通常包括房地产业、贵金属交易、公司设立和注册代理服务等，虚拟资产服务并未纳入其中。?
二、纳入牌照监管
FATF的要求
动态 | Bottle Pay因即将生效的欧盟反法关闭:金色财经报道，比特币支付初创公司Bottle Pay已于周五关闭，理由是欧盟AML5法规将于2020年1月10日生效。Bottle Pay应用程序曾经允许用户仅使用社交媒体文本从Twitter到Telegram发送少量比特币。该项目的Telegram组群中大约有974名成员。[2019/12/14]
FATF成员适用本法域的法律，必须要求虚拟资产服务提供商取得监管机关发放的牌照或完成注册。FATF成员还可以选择要求设立于其他法域虚拟资产服务提供商为在本法域运营向监管机关申请牌照。需要说明的是，该等发牌的监管机关必须是相应法域所对应的权威监管机关，而非自律管理组织。以上要求，FATF成员需要通过立法予以体现。简单来说，根据FATF的要求，一家虚拟资产服务提供商必须取得设立地的牌照，如在设立地以外的法域运营，依运营地法律可能需要取得牌照。
但是，FATF也列出了例外，如果虚拟资产服务商本身是持牌金融机构，并且满足FATF反要求的话，不需要另行申请牌照。
香港的实践
2019年11月，香港证监会发表立场书，将持牌的虚拟资产交易平台纳入监管沙盒，并列明与持牌证券经纪商、自动化交易场所的标准相若的监管标准。自愿发牌制度属自愿性质，只适用于提供证券型虚拟资产交易服务的平台。至于提供非证券型虚拟资产交易的平台则不收该制度监管。
声音 | 泰国反办公室秘书：政府计划建立自己的加密钱包以没收非法加密资产:据CCN消息，泰国反办公室（AMLO）秘书Witthaya Neetitham在曼谷举行的一次关于加密相关犯罪的研讨会上说，政府机构正在计划建立自己的加密钱包，用于解决与比特币和其他加密货币有关的犯罪问题，政府考虑开设加密货币钱包以持有在执法过程中没收的加密资产。[2018/9/3]
而香港于2019年9月23日修订的《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》亦暂未把虚拟资产服务纳入发牌监管范畴。
故本次的香港咨询意见即建议修订《打击条例》，将虚拟资产交易服务纳入强制发牌范畴，任何有意在香港从事虚拟资产交易平台服务的人士必须向相关证监会申请牌照，并且建议只有在香港成立并有固定营业地点的公司有资格申请。从这个角度看，香港的咨询意见可能更加严格与FATF的建议。
新加坡的实践
在新加坡2019年12月的关于支付服务法案的咨询意见中，已经建议将在新加坡运营的FATF建议的虚拟资产服务列入监管范围。但目前，新加坡尚未针对设立地为新加坡的资产服务提供商纳入牌照监管。
而本次新加坡咨询意见，即建议通过立法将设立于新加坡的虚拟资产服务列入牌照管理，由MAS作为发牌监管机关。
三、牌照监管的业务范围
FATF指引在定义部分以列举的方式对虚拟资产服务进行了说明，以明确应当纳入牌照监管的虚拟资产服务提供商的业务范围。
声音 | 中国社科院尹振涛：可以通过区块链技术手段进行反:据法制日报报道，中国社会科学院金融研究所法与金融研究室副主任尹振涛最近在接受采访时表示，比特币的出现不只是为了货币发行,而是确实产生了一种全新的货币,但更重要的是,比特币产生了一个交易体系。尹振涛认为，数字货币面临两方面的风险。第一是技术层面,数字货币依赖于区块链技术和一个系统,这就会使其遭受安全冲击,比如计算机系统的黑客攻击,我们在这个过程中看到过很多实际问题。此外，数字货币的另一个风险是信用风险问题。因为数字货币交易存在中间商,这些中间商不同于现实中的组织。现实中的组织是看得见、摸得着的,但数字货币的中间商是在网络上的,风险更大。区块链技术是一把双刃剑,从技术的角度看,既然区块链可以用于,那么也可以通过技术手段进行反。这一逻辑是成立的,而这也是他所倡导的监管科技的重要方法之一。[2018/8/14]
FATF的定义和范围
1、虚拟资产的定义
在说明牌照监管的业务范围之前，先要明确虚拟资产的范围。
FATF指引对虚拟资产的定义如下：“虚拟资产是价值的一种数字化形式，可以通过数字化交易、转移以达到支付或投资的目的。但是虚拟资产不应包括法币、证券或任何已经出现在FATF指引中的金融资产的数字化形式。”
2、虚拟资产服务提供商的定义
FATF指引将虚拟资产服务提供商定义为提供以下一项或多项指定服务，而又未依据其他规定纳入FATF指引要求的反监管范畴的自然人或法人。该等服务包括：
分析 | 欧盟反立法存在利用加密货币逃税的漏洞:根据两名安特卫普大学研究人员为欧洲议会税务调查委员会准备的一份研究报告，欧盟反立法有盲点，允许加密货币用户逃税。根据5月14日通过的欧盟反法令的第五次修订版，每个成员国需要建立一个个人登记处，登记名下拥有一个公司25%以上股份的个人。然而，7月6日的报告称，加密货币市场的“关键人物”没有被囊括在立法范围内，在打击、恐怖分子融资和逃税的斗争中留下了盲点。该报告提议，立法者应该考虑扩大这一法令的范围，对于无法追踪交易的加密货币交易，也可能需要实施禁令或刑事制裁。该报告提议强制加密货币用户注册。[2018/7/10]
(i)?进行虚拟资产与法定货币的交易；
(ii)进行一种或多种虚拟资产之间的互相交易；
(iii)虚拟资产转移；
(iv)为虚拟资产提供托管或管理服务或提供控制虚拟资产的工具；以及
(v)??为发行虚拟资产提供相关的金融服务。
因此，综合前述定义及Recommendation15的规定，以上5项业务是被FATF纳入牌照监管的虚拟资产服务范围。提供该等服务的个人或法人均应按照设立地法律规定申请牌照。
香港的实践
香港咨询意见建议对应FATF指引的要求将虚拟资产交易平台在内的虚拟资产服务纳入牌照监管范围。
值得注意的是，香港的咨询意见将仅提供买卖双方展示报价的私人交易平台排除在牌照监管范围之外。
新加坡的实践
为与FATF指引保持一致，新加坡将DigitalToken服务纳入牌照监管，并且细化了DT服务的范围。
新加坡咨询意见建议，新法案中DT服务包括如下项目：
DT交易服务;
促成DT交换的服务;
引导或试图引导任何个人或主体进行DT交换或买卖的服务；
为提供转移或协助转移DT的服务而接收DT;
提供保护或管理DT以及DT相关的金融产品的服务;
为买卖DT提供咨询服务。?
四、发牌条件
既然要把虚拟资产服务纳入牌照监管，各方最关心的问题之一无疑是发牌条件。
FATF的要求
FATF指引本身并未强制规定针对虚拟资产服务提供商的具体发牌条件，也未强制各成员对虚拟资产服务提供商单独列出牌照，而是仅要求相应发牌条件必须受限于全面履行FATF下相应反义务。
香港的实践
根据香港咨询意见，主要发牌条件可归纳为以下几项：
于香港成立；
在香港有固定营业地点；
具有法人地位；
虚拟资产服务提供商的所有负责人及最终拥有人均为香港证监会批准适当人选，而香港证监会会考虑该等人士在反、恐怖主义融资方面是否由不良记录；以及
至少拥有2位负责人，且该等负责人将在持牌人违规发生时承担个人责任。?
新加坡的实践
根据新加坡咨询意见，主要发牌条件可归纳为以下几项：
在新加坡有固定营业地点;
至少指派一人在固定营业地点，接收MAS的纸面通知以解决任何反、反恐融资相关的质询以及来自任何用户或客户关于DT服务的投诉；
在固定营业地点保存所有关于由持牌人提供的DT服务相关的交易记录，并可能在适当时间内供监管机构查询；
符合由MAS通过纸面通知提出的财务要求；
任何董事、总裁及相应高管应当是适格个体。
五、对中国内地立法的影响
除了发牌监管的相关规定外，香港和新加坡在各自的咨询意见里还根据FATF指引的要求，对虚拟资产服务提供商的业务运营提出了详细的监管要求，例如风险管理、信息披露、预防市场操控等。从FATF指引和新加坡及香港的两份咨询意见来看，虚拟资产服务行业的地位正在逐渐清晰，正在比照银行、信托等传统行业纳入发牌监管范畴，进入全面监管时代，而不再是游离于监管之外。
与香港、新加坡不同，由于94公告依然有效，在中国内地，虚拟资产服务尚未全面开放。但是，鉴于虚拟资产交易的日益活跃，在周边法域将虚拟资产服务逐步纳入全面监管的大环境下，中国内地也可能逐步改堵为疏，通过立法、监管等方式引导虚拟资产服务行业规范、有序建立和运营。
中国内地作为FATF的成员之一，若在中国内地逐步放开虚拟资产服务，也需要根据FATF的指引，将发牌监管、运营监管等反、反恐融资要求内化为本国法律法规，以供相关主体遵循。香港和新加坡的经验可供借鉴，中国内地也需要结合自身的特点对立法予以本土化。
结语
虚拟资产交易由于其高度隐匿性特点，确实涉及蕴含了较高的和恐怖主义融资风险。因此，全球对虚拟资产交易的反、反恐融资的强化是必然的趋势。而从监管虚拟资产服务提供商的角度切入虚拟资产服务领域的反工作是目前最直接有效的措施之一。因此，反也在推动着虚拟资产服务进入全面监管时代。一个规范化的数字世界大门正在开启。
?FATF指theFinancialActionTaskForceonMoneyLaundering，反金融行动特别工作组。
?INTERPRETIVENOTETORECOMMENDATION15
证监会的《监管虚拟资产交易平台立场书》载于
https://www.sfc.hk/web/files/ER/PDF/20191106PositionPaperandAppendix1toPositionPaper(Chi).pdf
见香港咨询意见2.3
?见香港咨询意见2.13
Avirtualassetisadigitalrepresentationofvaluethatcanbedigitallytraded,ortransferred,andcanbeusedforpaymentorinvestmentpurposes.Virtualassetsdonotincludedigitalrepresentationsoffiatcurrencies,securitiesandotherfinancialassetsthatarealreadycoveredelsewhereintheFATFRecommendations
见新加坡咨询意见3.12
?见香港咨询意见2.13、2.14和2.15
见新加坡咨询意见3.17
94公告指由中国人民银行、中央网信办、工业和信息化部、工商总局、银监会、证监会、保监会等7部委于2017年9月4日发布的《关于防范代币发行融资风险的公告》
作者：樊晓娟印磊洪嘉宾竺雨辰
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